Welche Steuern zahle ich? Was haben Steuern mit Ungleichheit, Armut und Entwicklung zu tun? Zahle ich gerne Steuern? Diese Reflexionsfragen eröffneten das Forum zum Thema Steuergerechtigkeit und Ungleichheit der 8. Entwicklungstagung 2022 in Linz. Der Gedanke, Steuern zu zahlen, löst bei vielen Menschen ambivalente Gefühle aus: Denken wir an das Bildungs- oder Gesundheitssystem oder andere öffentliche Dienstleistungen, von denen wir profitieren, so stört uns der Gedanke wenig. Anders aber, wenn wir uns aber den jüngsten Korruptionsskandal in Erinnerung rufen oder an Beispiele verschwenderischer öffentlicher Ausgaben denken. Zahlen, wenn andere offensichtlich nicht ihren Beitrag leisten oder für Dienste, mit denen wir nicht übereinstimmen – diese emotionalen Positionen bescheren dem Thema Steuern seinen schlechten Ruf.
Aber sie sind auch die nachhaltigste Einnahmequelle unserer Regierungen. Und im Globalen Süden sind die inländischen Einnahmequellen, seien es Steuern, Lizenzgebühren oder Dividenden, weitaus berechenbarer als Einkommen aus ausländischen Investitionen, internationalen Hilfszahlungen oder Überweisungen der Diaspora (Remittances). Die Mobilisierung inländischer Ressourcen über Steuern ist daher für die Länder des Globalen Südens besonders entscheidend, um vorausschauend planen und öffentliche Dienstleistungen langfristig sicherstellen zu können.
Steuergerechtigkeit, Ungleichheit und Rechenschaft.
Es ist kein Zufall, dass Joy W. Ndubai vom Institut für österreichisches und internationales Steuerrecht der WU Wien das Thema der Steuergerechtigkeit allen anderen voranstellt. Wer, wie, und wie viel? Das seien keine nebensächlichen Fragen der Steuerpolitik, sondern ausschlaggebend für den Unterschied zwischen einem System, das Ungleichheiten reproduziert und noch vertieft und einem, das diesen effektiv entgegen arbeitet. Denn Umverteilung kann auch bedeuten, Champagner als Gut des Grundbedarfs und gleichzeitig Tampons als Luxusartikel zu besteuern (diese SteuerUNgerechtigkeit war in den letzten Jahren Anlass für Proteste im Vereinigten Königreich und ist dort zumindest inzwischen ein Ding der Vergangenheit).
Gleichzeitig kann Besteuerung positive Systeme der Rechenschaftspflicht schaffen, bei denen Regierungen, die überwiegend durch Steuereinnahmen finanziert werden, zunehmend unter Druck gesetzt werden, für ihre Bürger*innen zu sorgen. Dieser Gedanke mag aber freilich eher idealistisch sein, als dass er die tatsächliche Situation politischer Rechenschaft beschreibt, räumte Joy W. Ndubai ein.
Real hingegen sei das Wettrennen nach unten, bei dem sich die Staaten gegenseitig unterbieten, um Investitionen anzuziehen und zur attraktivsten Steueroase für MNEs (multinationale Unternehmen) zu werden. Dazu gehöre auch die Sichtweise, Steuern als ein Hindernis für den globalen Freihandel zu betrachten. Aber behindern Steuern den Handel tatsächlich? Joy W. Ndubai wies darauf hin, dass diese ideologische Annahme bei weitem nicht Konsens ist.
Für eine globale feministische Steuerpolitik.
Roos Saalbrink von der Globalen Allianz für Steuergerechtigkeit legte ihren Fokus auf Fragen von Gender und Steuergerechtigkeit. Frauen seien in der Steuerverwaltung insgesamt nur schwach vertreten. Gleichzeitig würden sie mit ihrer unbezahlten Betreuungsarbeit andere, bezahlte Wirtschaftstätigkeiten in aller Welt „subventionieren“. Aber auch diese unbezahlte Arbeit bleibe nicht unbesteuert: Da Frauen einen proportional größeren Teil ihres Einkommens für Konsumgüter des täglichen Bedarfs ausgeben, tragen sie verhältnismäßig viel via Mehrwertsteuer zu den Staatshaushalten bei. Umgekehrt könnten etwa höhere Vermögenssteuern Männer stärker belasten, weil sie im Durchschnitt mehr Immobilien und Land besitzen. Eine genderblinde Steuerpolitik kann auf diese Weise sowohl Ursache als auch Verstärker von Ungleichheit sein. Für Roos Saalbrink führt darum kein Weg an einer feministischen Steuerpolitik vorbei. Gleichzeitig müsse man diese Politiken global denken. Denn ein Land, das innerstaatlich feministisch agiere, könne dies auch auf Kosten internationaler Gendergerechtigkeit tun, so die Niederländerin mit kritischem Blick nachhause.
Wer hebt CO2-Steuern ein?
Eine nicht weniger wichtige Perspektive steuerte die brasilianische Beraterin für Steuerpolitik Tatiana Falcão bei. Sie ging in ihrem Vortrag auf verschiedene Möglichkeiten der CO2-Besteuerung ein. Aber welcher Teil der Versorgungskette soll besteuert werden soll: „Upstream“ (Kohlebergwerke, Ölquellen etc.), „midstream“ (Raffinerien, Stromversorger etc.) oder „downstream“ (Endverbraucher wie Haushalte, Fahrzeuge, Industrie)? Diese Teile befinden sich nicht zuletzt auch meist in unterschiedlichen Weltregionen. Nationale oder auch EU-weite CO2-Steuern führten deswegen zu einer weiteren Verlagerung von CO2-intensiven Industrien in Länder des Globalen Südens. Die Angst, auf diese Weise noch weiter die „Wettbewerbsfähigkeit“ der EU-Volkswirtschaften zu untergraben, schaffe aber auch Raum für Ansätze einer tatsächlich globalen Politik.
Zusätzlich zum Emissionshandelssystem innerhalb der EU (EHS) kommt ab 2026 auch das sogenannte CBAM zu tragen: Die Idee des „Carbon Border Adjustment Mechanism“ (oder Grenzausgleichssystem für CO2) ist, beim Import von Gütern aus Nicht-EU-Ländern CO2-Abgaben einzuheben – sofern diese im jeweiligen Land nicht oder nur in geringerem Ausmaß eingezogen worden sind. Bei geringeren CO2-Bepreisungen im jeweiligen Land wird diese also beim Import an das höhere EU-Level angeglichen, was als Anreizsystem für Länder des Globalen Südens fungieren kann, selbst höhere CO2-Steuern einzuheben. Dieses System fand bei den Teilnehmer*innen des Forums großen Anklang und gibt Anlass zur Hoffnung.
Gleichzeitig zeige aber auch dieser Diskurs einen nicht aufzulösenden Widerspruch unserer auf Wirtschaftswachstum basierenden Systeme auf: Solange wir Volkswirtschaften danach messen, wie produktiv sie sind, ist es kaum möglich einen Weg abseits der Subventionierung fossiler Brennstoffe einzuschlagen, so Tatiana Falcão.
Afrikas Bodenschätze besteuern.
Nelly Busingye von Publish What You Pay, einer globalen Bewegung für eine offene und rechenschaftspflichtige Rohstoffindustrie, steuerte einen zivilgesellschaftlichen Fokus auf den Rohstoffsektor Afrikas zum Forum bei. Dabei geht es neben Steuern auch um Lizenzgebühren und Dividenden, über die die Gewinne der Bevölkerung zugutekommen könnten. Ressourcenreiche Länder seien aber besonders anfällig für illegale Abflüsse von Kapital. Darüber hinaus zeichne sich der Sektor in Afrika durch augenscheinlich schlecht verhandelte Verträge aus: Ausländische Unternehmen kämen mit dem Versprechen hoher Investitionen, und anders als in den Industrieländern stünden als Alternative keine einheimischen Unternehmen bereit, die ausreichend große Investitionen leisten könnten. Auf dieser unvorteilhaften Verhandlungsbasis erfolge dann ein Race to the bottom (dt.: Wettbewerb zwischen Staaten um immer niedrigere Steuersätze).
Wie können diese Verhandlungspositionen gestärkt werden? Zunächst sei eine Offenlegung von (Steuer-)Informationen notwendig, um Regierungen zur Rechenschaft ziehen zu können. Auch seien bei näherem Hinsehen Steuervorteile und Subventionen oft gar nicht im Sinne der multinationalen Unternehmen; diese würden Sicherheit über diverse Boni stellen. Und zuletzt seien einige afrikanische Länder wie Nigeria in besonders großem Ausmaß von Lizenzgebühren abhängig und schafften es nicht, sich von den Förderindustrien zu lösen und zu anderen Steuereinnahmequellen überzugehen. Eine solche Diversifizierung brauche es allerdings, um mehr Verhandlungsmacht gegenüber multinationalen Konzernen aufzubauen.
Wohin die Entwicklung geht.
Wo also stehen wir im Kampf um ein gerechtes globales Steuersystem in unserer Zeit post-nationaler Wirtschaft? Die OECD hat sich 2020 auf eine globale Mindeststeuer von 15 % geeinigt – ein Abkommen, das erst nach über 20 Jahren Verhandlungen gelang. Gleichzeitig sind Steuern heute allgemein auf dem niedrigsten Stand seit Jahrzehnten, wurde im Forum betont. Für die Möglichkeit, Steuern auf außergewöhnliches Einkommen (etwa die wirtschaftlichen “Gewinner” der COVID-Pandemie oder des Aggressionskrieges Russlands gegen die Ukraine) einzuheben, gibt es zahlreiche Präzedenzfälle in der Geschichte. Und wenn aktuell die Einkommen stagnieren, während die Vermögen zunehmen, müsse das Steuersystem entsprechend reagieren, soweit der Tenor des Forums. Supranationale Bemühungen sind notwendig, da Unternehmen (oder zumindest ihre Wertschöpfungsketten) sich seit langem über die nationalen Grenzen hinweg entwickelt haben. Und wir sollten uns in Erinnerung rufen, dass Steuern die grundlegende Funktion haben, Wohlstand umzuverteilen. Jede Steuerpolitik wird dies auch tun – die Frage ist nur, in welche Richtung.
Die Autorin ist Mitglied des Redaktionsteams. Reaktionen bitte an redaktion@pfz.at.
Links zum Programm der Entwicklungstagung 2022:
Forum 3: Ungleichheit gegenSteuern
Titelbild © Valentina Duelli
